アメリカにおける政府情報と著作権をめぐる議論

古賀　崇

（東京大学大学院教育学研究科博士課程　※論文掲載当時の所属)

Government Information and Copyright in the United States

Takashi KOGA

Web版公開にあたっての但し書き（2006.12.21）

本論文は，情報ネットワーク法学会誌『情報ネットワーク・ローレビュー』Vol. 2, 2003, p. 1-19.に掲載されました。
同学会の「学会員の著作物の権利処理に関する規則」第3条・第5条に基づき，本論文の著作権は古賀　崇が保有しております。また，同規則の第７条（公表権等の制限）に規定された公表の制限（学会誌が公表された日から起算して60日を経過した日）も経過しておりますので，以下の通り，全文を転載致します。（「60日」から大幅に過ぎての転載となり，公開を希望された方々には深くお詫び致します）
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抄録：

　本論文は，政府情報を広く著作権の保護対象外とし，政府情報の自由な利用を促すアメリカの法制度について，その歴史的経過および現行の規定を確認する。その上で，判例や学説などからアメリカの法制度がどのような論理に支えられているかを分析する。その論理の中核としては次の3点を見出すことができる。
1）政府職員に「二重払い」が認められるべきではないという論理
2）デュープロセス保障や検閲の排除など民主主義実現のための必要性という論理
3）自由市場の力と起業家精神を利用して，経済活動の中で政府情報を公衆に広く流通させるぺきだという功利的論理

Abstract：

United States government has legal policies and procedures which preclude copyright protection from government information. This paper examines legislative history and current legal policies concerning government information and copyright in the U.S. Then, it identifies the core logic of these policies, including such ideas:
1) Government officials who create government information should not be paid twice;
2) Government information should not be copyrighted in order to ensure due process, avoid censorship and realize a democratic society; and
3) Government information should be disseminated widely to the public through economic activities, using entrepreneurial energy and competition in open market.

【キーワード】アメリカ著作権法，政府情報，情報資源管理
【Key Words】U.S. Copyright Law, Government Information, Information Resources Management

1．はじめに

　日本では2001年4月のいわゆる「情報公開法」の施行，および政府機関によるウェブサイトの質・量両面における拡大などにより，政府情報へのアクセスが以前に比べると表面的には充実してきたといえる。しかし，政府情報へのアクセスにかかわる法制度に様々な課題が存在していることも事実である。その課題のひとつが，政府情報と著作権との関係である。これは，国民による政府情報の単なる入手にとどまらず，国民が政府情報を自由に利用できるかどうかという点にかかわってくる。

　日本の現行著作権法第13条によれば，政府機関による著作物のうち次のようなものが著作権の保護の対象から外れると規定されている。

1）法令
2）国・地方公共団体の機関，または独立行政法人が発する告示，訓令，通達等
3）裁判所の判決等
4）前三者の翻訳や編集物で，政府機関ないし独立行政法人が作成するもの

　これ以外の，自書や報告書など，より広い範囲の政府による著作物は，著作権による保護の対象となる。なお，著作権法第12条により，上記のうち4）の「編集物」にはデータベースは含まれないことに注意されたい。つまり，政府機関が作成した法令・判例等のデータベースは著作権により保護されることになる¹。

　このように，日本では政府による著作物のうち著作権で保護されない対象が狭く規定されていることは，「龍渓書舎事件」をめぐる判例によっても裏付けられている²。これは，大蔵省傘下の調査会が旧植民地の資産状況をまとめた『日本人の海外活動に関する歴史的調査』（発行主体は大蔵省管理局，1949年刊）を1973年に民間出版社（龍渓書舎）が復刻出版しようとしたところ，大蔵省が当該著作について“国が著作権を保有する”と主張し復刻版の発行差し止めを求めた事件である。東京高裁判決においては，当該著作物は“政府部内の執務資料であり，一般に公示して周知させるべき性質の著作物ではない”（強調は引用者）ため，学術的な著作物として著作権による保護対象となる，と判断された。しかし，一審から上告審に至るまで，裁判所はこの事件をめぐって，学問の自由や「知る権利」の観点から政府機関が著作権を保有すること自体が正当かどうかという点については判断を行わなかった³。

　こうした政府による著作物の著作権法上での取扱いは，政府情報へのアクセスやその利用の妨げになるのではないか，との議論が，日本でも法学やそれ以外の領域で成されている⁴。さらに，立法論としてアメリカのように政府著作物を著作権の保護対象から外すべきだ，との意見が日本でも近年見られるようになった⁵。つまり，そこではアメリカ著作権法第105条（17 U.S.C. §105）に掲げられた，以下のような規定が引き合いに出されている⁶。

本法における著作権の保護は，合衆国政府のあらゆる著作物に対して適用されない。ただし，合衆国政府が譲渡，遺贈，その他によって移転された著作権を受け取り，かつこれを保持することについて，それができなくなるわけではない。

　しかし，日本においてはこれまでこの規定，ならびに関連する判例等について，詳細な検討が行われてこなかった。

　そこで，本論文は，政府著作物を広く著作権の保護対象外とするアメリカの法制度について，その歴史的経過および現行の規定を確認する。その上で，判例や学説などからそれを支える論理を分析し，日本における政府情報の流通・利用体制の設計に向けて示唆を与えることをねらいとする。特に，「電子政府の構築」という名の下で，ネットワーク上に政府情報を盛んに流通させることが政策として積極的に推進されている日本の現状においては，こうした政府情報をいかに活用させるかもあわせて検討される必要がある。本論文は政府情報と著作権との関係に焦点を当て，政府情報の利用促進に向けて議論の素材を提供するものである。

　なお，本論文で扱う「政府情報（government information）」とは，政府による著作物（works）のうち，一般の人々が「情報」に含まれる内容を直接見て理解できるものに限定する。具体的には，本，ウェブサイト，ＣＤ－ＲＯＭ，データベースといった形態をとるものとしたい。政府による著作物を広く捉えればソフトウェアもその範疇に入り，現にアメリカでは政府が保有するソフトウェアは著作権による保護対象となるか否か，あるいは保護対象となることが望ましいか否か，についての議論がある⁷。しかし，本論文において政府保有のソフトウェアをも議論の対象にしてしまうと，政府保有のものに限られないソフトウェア全般を著作権による保護対象にすることが望ましいか否かという点も含め，議論が拡散してしまうおそれがある。そこで，本論文では議論の対象を上に述べたような「政府情報」に限定し，これと著作権との関係について考察することとしたい。もっとも，以下の記述では文脈に応じて「政府情報」と「政府著作物」とを使い分けていることをお断りしておきたい。特に，法律・判例や政府文書等で「政府著作物」という表記が成されている場合は，それをそのまま用いている。

2．アメリカにおける政府情報と著作権との関係（1）：歴史的経過

　アメリカにおいて政府情報と著作権との関係を定めた現在の法制度を分析する前に，そこに至るまでの経過を簡単に振り返ることが有益だろう。この章では，主にPriceによる記述⁸に基づき，政府情報と著作権との関係をめぐる歴史的経過をまとめてみたい。簡潔にこの経過をまとめると，アメリカにおいて「政府出版物」という形での政府情報が著作権の保護対象外になると実定法で規定されたのは1895年にさかのぼる。それ以前には，法律に関する情報，つまり実定法とその解釈たる判例が著作権の保護対象とならないことが，連邦最高裁の判例により確認されている。

2.1　実定法による規定以前の動向

　まず，アメリカにおいては1788年発効の合衆国憲法の中で，著作権を含めた知的財産権に関する規定が設けられ，それが政府著作物の扱いをめぐる法解釈においても大きな影響を及ぼしていることを確認しておきたい。すなわち，合衆国憲法第1編第8節第8項において，連邦議会の権限のひとつとして“著作者および発明者に対し，その尊敬すべき作品および発見に独占的権利を一定期間与えることによって，科学および有益なる技芸の発展を奨励すること”が規定されている。その後，1790年にはじめて連邦著作権法が制定されたが，政府著作物に関する規定は設けられなかった。

　19世紀に入ると，合衆国連邦最高裁において，政府著作物と著作権との関係について，特に法律に関する情報に著作権が認められるか否かについて判例が出されている。1834年のWheaton判例⁹は，連邦最高裁ではじめての著作権に関する審理だが，これは判例集をめぐる事例であった。すなわち，連邦最高裁の判例編集人（reporter）たるPetersが，前任者のWheatonの執筆分も含めた判例集をWheatonに無断で出版したことに対し，Wheatonが訴えを起こしたのである。最高裁の判決では，出版物を複製し販売する権利は，完全に連邦議会が作り出した権利であり，出版された著作物については，著作者は自然権として著作権を得ているわけではないと判示した。また，判決は傍論として“当裁判所（連邦最高裁）によって書かれた意見（opinion）に対して判例編集人は著作権を主張できない。また裁判官は判例編集人に対して著作権を譲渡できない”と述べている。こうして判例のレベルでは，政府著作物のうち「裁判所の意見」について著作権が認められないと判断されたが，この点についてWheaton判例で理由付けは成されなかった。

　その後の連邦最高裁の判例では，「裁判所の意見」を含めた法律に関する情報に著作権が認められない理由を明示したものが現れている。まず，1888年のBanks判例¹⁰は，オハイオ州最高裁の判例集について判例編集人による著作権保有の主張を退け，判例編集人の著作権を認めるオハイオ州法を無効化した。この事例では当該判例集に著作権が認められないことについて，“合衆国憲法に基づき連邦議会が定めた範囲を超えて著作権を主張することはできない”と述べた上で，以下のような理由づけを示している。

裁判官は法で定められた給与を公庫から得ているので，その労働の成果たる判決文等から金銭上の利益ないし所有権を得ることはできない。
裁判官による著作物全体は法の表現・解釈として認定され，すべての市民を拘束するものであるが，それらは明文化された法であろうと，そうでない法であろうと，あるいは憲法・法令の解釈であろうと，誰にとっても自由に出版してよいものである。

　前者はいわば「二重払い禁止」の論理によって裁判官の「労働の成果」たる判決文等に著作権を設定することを退ける考え方である。後者は“法は市民すべてを拘束するゆえ，個人の所有物には成りえず，市民全体の所有物と見なされる”という考え方を示している。Banks判例ではこうした理由づけに基づき，裁判官は判決文等に著作権を設定できず，その著作権を判例編集人や他の私人に譲渡することも成り立たないと判示した。

　一方，Banks判例からまもなく出された，イリノイ州最高裁の判例集をめぐるCallaghan判例¹¹ においては，単に“法は個人の所有物となり得ない”という論理の下で，判例集のうち編集人が “知的労働の成果”として付加価値をつけた部分以外が著作権の保護対象から外れる，と判示している。

2.2　実定法による規定

2.2.1　1895年印刷法

　法に関するものにとどまらず，「政府出版物」全体を著作権の保護から外すと実定法で規定されたのは，1895年に制定された印刷法（Printing Act）においてである¹²。この法律は連邦政府出版物の印刷・頒布の仕組みを定めたものであるが，とりわけ連邦政府出版物の印刷を政府印刷局（Government Printing Office）に一元化し，また連邦政府出版物へのアクセスをアメリカ全体において保障する仕組みとして寄託図書館制度（Federal Depository Library Program）を定めたことが重要である。あわせて，この印刷法第52条では，以下の通り規定している。

GPO長官（Public Printer）は，［連邦議会の上・下院から成る－引用者注］合同印刷委員会（Joint Committee on Printing: JCP）の規制の下で，政府出版物（Government Publication）を刊行するための原版のうち余剰分を，誰でも希望する者に対して売却できる。その価格は，政府のためにかかった原版作成および金属の費用，ないしその費用に10％分を加えたものを超えないものとする。．．．そして，そうした原版から再印刷された出版物，およびその他の政府出版物に対しては，著作権が適用されない。

　このように，印刷法という実定法によって，著作権が適用されない対象が広く「政府出版物」全体にわたると定められたのである。

　なお，1895年印刷法をめぐる背景としては，以下のような事実がある¹³。もともとは 1893年にJCPメンバーのJames D. Richardson下院議員が，政府出版物の原版の余剰分が私人に売却されるのを可能にするよう提案したが，これに乗じて他の議員から“原版から再印刷された出版物，およびその他の政府出版物に対しては，著作権が適用されない”旨を定めるよう提案が成された。これらの提案について，Nelson Dingley下院議員は次のような議論を展開している¹⁴。

我が国の中に［政府の］出版物がより手に入ればよいと望む者がいるとすれば，著作権を付与しないという条件で［外部の］出版者にその原版を売却し，その出版者が低価格で当該出版物を公衆に流通させるのを認めることに対する反対はありえないはずだ。なぜ低価格で流通されるかといえば，［政府出版物の原版あるいは出版物そのものが自由に利用できるとすれば］多くの出版者が参加し競争するからである。

　Dingley議員の考えには，後に詳しく述べるが，政府情報の流通について「公平な競争による利益の社会還元」を促す意図が表れている。つまり，民間の出版者がオリジナルな政府出版物を活用しつつ市場競争の中で出版活動を行うことによって，政府の伝えたい情報が公衆に低価格で普及するはずだ，という考えを認めることができる。

　もっとも，事態は印刷法制定にとどまらなかった。上述のような議論があった中で， 1894年にすべての大統領による就任演説や声明等を編纂・印刷する決議が連邦議会で成されたものの，そのための予算が割り当てられなかった。そこでRichardson議員が自発的に編纂作業を行ったが，印刷法制定後にそこでの規定に従い，彼はその報酬として金銭ではなく当該出版物に用いられた原版の余剰分を求め，議会もそれを認めた。ところが，その後Richardsonが報酬として得た原版を用いて出版を行い，自分の版に著作権を主張して利益を得ていることが問題視され，JCPは上院からの要請に基づいて 1900年にRichardsonに対する審査委員会を開いた。Richardsonは“自分はあくまで原版に対し自ら付加価値をつけた部分についてのみ著作権を主張している”と弁明したが，審査委員会は”印刷法の意図は，いかなる形態をとるものであろうと政府出版物すべてについて著作権設定を排することであった”と確認した上，Richardsonによる（付加価値分を含めた）出版物全体について著作権を認めるべきではないと結論づけた。委員会はあわせて次のように述べている¹⁵。

政府によって雇用された著者・編集者に対しての報酬は金銭の形で成されるべきである。そしてその結果としてつくられた本や出版物については，その全体であれどの部分であれ，人々が自由に使えるようにすべきである。

　このように，ＪＣＰの審査委員会としては政府出版物に著作権の保護を認めない理由づけとして「二重払いの禁止」を打ち出している。また，ひとたび出版された政府出版物は誰にとっても自由に利用できるとの認識を示している。

　ともあれ，1895年の印刷法の規定，およびそのもともとの提案者であったRichardson の所業をめぐる審査の中で，「政府出版物」に著作権保護を認めない理由づけとしては「民間出版者を通じてのよりよい政府出版物流通の可能性」「二重払いの禁止」という論理が存在していたのである。

2.2.2　1909年著作権法

　すでに述べた通り，1790年に制定された連邦著作権法には政府著作物に関する規定が設けられなかった。実定法としての著作権法に政府著作物の扱いを定めた規定が盛り込まれたのは，同法が1909年に改正された時であり¹⁶，この際に1895年印刷法での規定が著作権法の中に取り込まれている。1909年著作権法の第8条には次の通り定められている。

パブリック・ドメインにあるあらゆる著作物のオリジナル・テキスト，本法が発効する前に出版された本国および諸外国の著作物のうち合衆国内において著作権が適用されていないもの，ならびに合衆国政府の出版物とその再印刷分に対しては著作権が適用されない。（後略）

　以上のような形で，世紀転換期に制定された実定法において「政府出版物」全体に対し著作権が認められないことが定められた。この規定が，次の章で詳しく述べる現行の著作権法にも引き継がれている。

3．アメリカにおける政府情報と著作権との関係（2）：現行法

　前章で述べたような歴史的経過を経て，現行のアメリカ著作権法が1976年に制定され，その中で上述した第105条が設けられている。改めてこの条文を見ると“本法における著作権の保護は，合衆国政府のあらゆる著作物に対して適用されない”と規定されているが，これは実際にはどう解釈されるだろうか。それを知るには，アメリカ著作権法の中の関連条文，および法案に対する逐条解説である下院報告書¹⁷を参照する必要がある。これらをもとに，アメリカの現行法上の規定について説明したい。

3.1　「合衆国政府の著作物」とは何か

　まず，「合衆国政府の著作物」の定義については，著作権法第101条に“合衆国政府の官吏ないし職員により，その公務の一環として作成された著作物”と規定されている。この点を下院報告書は以下のように補足している。「合衆国政府の官吏ないし職員」により作成された著作物であっても，“公務以外で書いた著作物や自分自身の意思で書いた著作物については，たとえその対象となっているものが合衆国政府の著作物に関係していたり，公務としての自分の専門的分野に関連したことであっても，著作権取得を妨げられるわけではない。”¹⁸判例上は，現行法ではなく旧法の下での判断になるが，政府職員によって公務とは無関係に書かれた散文詩¹⁹や，海軍中将が個人的に行ったスピーチ²⁰が，「合衆国政府の著作物」には該当しないと認められている。

　また，「合衆国政府の著作物」については，「雇用著作物」（work made for hire，「職務著作」と呼ばれることもある）に関する知識も必要である。なぜかといえば，下院報告書には“「合衆国政府の著作物」という言葉の定義は，「雇用著作物」の定義とはやや言葉の使い方が異なるものの，ここでの概念は同じように解釈されるべく意図されている”と記されているからである²¹。これに関しては，著作権法第101条に「雇用著作物」が“従業員が，その雇用の範囲において作成した著作物”と定義されており，また同第201条(b)には「雇用著作物」の取扱いとして“雇用著作物においては，雇用者その他当該著作物がその者のために作成された者が，本法においては著作者と見なされ，両当事者が署名済みの書面にて明示に別途の合意をしている場合を除いては，これらの者が著作権についてのすべての権利を有するものとする”と規定されている²²。

　つまり，以上取り上げた規定に基づいてまとめると，「合衆国政府の官吏ないし職員」が“その公務の一環として作成”した著作物については，雇用著作物の論理に従い，その官吏ないし職員の著作物ではなく合衆国政府の著作物と見なされるが，そうした著作物には著作権が認められない，ということになる。

3.2　委託著作物の扱い

　しかし，このような捉え方で明確にならないのが，政府が民間の者に委託して作成される「委託著作物」についての扱いである。ここでの受託者は「合衆国政府の官吏ないし職員」とはいいがたいからである。これについて，下院報告書は“連邦政府との契約ないし特権付与のもとに作られる著作物に関しては，法案は意識的に，単純一律の著作権の禁止というアプローチを避けている”と述べている。その理由としては，単に政府職員の代わりに受託者を使って自機関の用途のために著作物を作成させる場合には著作権設定は適切ではないが，著作権設定の禁止が重要な著作物の作成・頒布を妨げることになる場合も多数ある，と説明している。さらに，もし当該著作物を自由に利用させる必要性が民間の著作者（受託者）による著作権の設定の必要性を上回ると議会・政府機関が認識した場合には，別の法律・規制ないし契約によって問題解決を図る，と下院報告書は述べている²³。

　このように，「委託著作物」に関しては別途の法律・規制や契約がない限り受託者に著作権を認める，という立場を下院報告書はとっている。さらに，著作権法第105条は但し書きで“合衆国政府が譲渡，遺贈，その他によって移転された著作権を受け取り，かつこれを保持することについて，それができなくなるわけではない”と定めているゆえ，その受託者が政府に著作権を譲渡すること，そしてそれによって事実上第105条を迂回して政府が著作権を保有することも可能である。この点について，政府から委託された者は，それが作成した「合衆国建国200年記念映画」について著作権を設定し，その著作権を政府に譲渡できる，と定めた判例²⁴がある。委託著作物をめぐる議論は後で詳しく述べる。

3.3　その他の論点

　著作権法第105条の規定について，下院報告書は以下の点を補足している²⁵。

第105条の対象となる政府著作物は，出版されたもの，そうでないものを問わない。
第105条により，政府著作物を作った個々の官吏や職員は政府著作物を取得できない。連邦政府や他の者が当該著作物の頒布を止めることはできない。また，個々の官吏や職員が当該著作物を頒布することを，連邦政府が止めることもできない。
政府著作物であることは，合衆国政府の財産であるということを意味しない。

　最後に指摘しておくべきことは，著作権法のいう「合衆国政府」とは連邦政府のことであり，著作権法の規定は州政府には適用されない，という点である。現に，1989年時点で，少なくとも28州が自州の政府著作物に対して著作権の保護を認めていたという²⁶。しかし，近年も州の政府情報をめぐっての判例が相次いでおり，その中に政府情報と著作権との関係をめぐる司法判断が現れている。この点について，章を改めて説明したい。

4．アメリカにおける政府情報と著作権との関係を支える論理

　上述した歴史的経過を振り返る中で，政府情報に対して著作権の保護を認めるべきではないという考えを支える論理として，次の3点が表れていた。

「二重払い禁止」の論理
民主主義の観点
経済活動を促す功利的理由

　これらは現在の学説，判例，政策などにも反映されているが，以下，これらについて詳しく考察したい。

4.1　「二重払い禁止」の論理

　これは，政府は国民の税金を用いて著作物を作成しており，作成にあたった政府職員は対価としてすでに俸給を得ているのであるから，著作物の売り上げを通じて重ねて報酬を得るのは不当である，という考え方である。「二重払い禁止」の論理は，政府の著作権保有に反対する伝統的な考え方といえるものであり，すでに述べた1888年の Banks判例や，1900年のRichardson議員に対するJCPの審査委貞会の報告書においても現れている。

　また近年の学説としては，Perrittが著作権の性質とも関連づけて，次のような「二重払い禁止」の論理を打ち出している。つまり，著作権は著作者の経済的インセンティブを促すためのものである。一方，政府には，政府業務を円滑に執行するために情報を収集・整理・提供する法的義務が存在する。政府職員に与えられる報酬はこの法的義務に対するものであり，経済的インセンティブとは無関係である。したがって，政府職員が公務の一環として作成した著作物に対して，重ねて経済的インセンティブとしての著作権を与えるのは不当である，という旨の議論を展開している²⁷。

4.2　民主主義の観点

　上述したBanks判例などにおいては，“法は市民すべてを拘束するゆえ，個人の所有物には成りえず，市民全体の所有物と見なされる”という論理が打ち出されていた。より近年の判例においても，政府情報は民主主義国家統治の前提として国民に広く共有されるべきだ，といった民主主義の観点が強調されている。以下，代表的な2つの判例を取り上げたい。これらは州の政府情報にかかわるものだが，政府情報と著作権との関係についての法的判断が明確に表れた判例ということができる。

① Building Officials & Code Administration v. Code Technology, Inc., 628 F.2d 730 (1st Cir. 1980)

　ここでの事例は以下の通りである。Building Officials & Code Administration（BOCA）は産業界，官吏，デザイン専門家，その他関連領域の代表が参加する非営利団体である。この団体はもっぱら民間の資金に依りつつ建築規則（building code）のモデルを作成し，モデルはアメリカ・カナダの州・地方政府に採用されている。 BOCAはこのモデルに対し著作権を保有しており，さらに各政府に対してライセンス契約の下でのモデルの採用を促している。こうした状況において，マサチューセッツ州政府はBOCAモデルをほぼそのまま自州の建築規則に採用し，BOCAからのライセンス契約に沿って同規則を出版したが，その出版物には“規則が欲しい者はBOCAに問い合わせよ” との注意書きが付されていた。それにもかかわらず，Code Technology社がBOCA社に無断でマサチューセッツ州の建築規則を出版し，BOCAが著作権侵害のかどでCode Technology社を訴えた，というものである。

　この判決においては，法や規則の取扱いについて，“民主代表制の下では市民こそが法の所有者である”というメタファーを用いている。すなわち，“すべての市民は支配者であり，立法者である。市民は法の起草者であり，それゆえ法を保有する。なぜなら法の権限は，民主的手続きを通じて現れる，公衆の同意から生じるものだからである。” と述べている。続いて，判決はこのメタファーに加え，デュープロセスの保障として政府情報へのアクセスを整備すべきだと説いている。日く，“デュープロセスの下では，人々が法に従い制裁を避けられるようにするため，彼らに対し法が何を要求しているかを知らせる必要がある。著作権者は自分の著作物の出版を避ける権利があり，その著作物への一切のアクセスを避けることができる。しかし，こうした著作権法による保護が，法の対象となる公衆にとっての法を知る権利と並立しうるかどうか確認することができない”と。こうした観点から，著作権やライセンス契約によって，州政府の建築規則の利用を妨げるのは望ましくない，とこの判決は論じたのである。

② Legi-Tech, Inc. v. Keiper, 766 F.2d 728 (2d Cir. 1985)

　これは厳密には著作権を扱っていないが，著作権と類似した規定により法情報の流通をコントロールする政府の政策が問われた判例である。

　事例は以下の通りである。ニューヨーク州政府が立法議事録等の立法情報を収めたデータベース“Legislative Retrieval Service”を運営する一方，カリフォルニア州の民間企業Legi-Tech社はLRSと同種の立法情報サービスを提供していた。 Legi-Tech社はLRSを自らのサービスに活用しようとしてLRSへのアクセスを要求したが，ニューヨーク州政府は州法Chapter 257を制定し，同州政府と同種の情報サービスを行う者による政府データベースへのアクセスを一律禁止とした。Legi-Tech社が Chapter 257は不当だとニューヨーク州政府を訴えたのに対し，同州政府は(a)紙媒体でもＬＲＳと同種の情報にアクセスできる以上，Legi-Tech社は単にアクセスの便宜性を求めているに過ぎない，(b)州がLRSに投資した成果に対し，Legi-Tech社はただ乗り（free-ride）しようとしている，と反論した。

　判決では，“立法議事録に関する情報は，政府が機能するのに，また憲法第1修正の中核である政治的言論（political speech）を行使するのに不可欠である。．．．このような情報について，民間の出版者に，公衆，ならびに州が指定する出版者と同等のアクセスを与えないことは，検閲の行使にあたる。すなわち，政府は公衆に届くべき情報の形態・内容にコントロールを加えることになる”と判示した。つまり，著作権に類似した形で法情報の流通をコントロールすることを検閲と結びつけて，州法Chapter 257の不当性を指摘したのである。また，この判決はニューヨーク州政府の反論に関し，(a) の点については，単なる「アクセスの便宜性」の問題ではなく，立法議事録に関する情報が公衆に時宜的な形で届くことが可能かどうかという問題であり，それを可能ならしめる技術の活用を妨げる形でLegi-Tech社にアクセス制限を課すのは不当と判断した。また，(b)の点については，Legi-Tech社のようにLRS内の情報を再販売しようとする者に対して，一律にアクセス禁止を課すのは不当であるが，「ただ乗り」の防止策としては価格の差別化という手段，つまり再販売しようとする者に対してLRSのアクセス料金を高く設定する手段をとればよい，と論じた。

　①②の判例をどう評価するかについては，論者の間で意見が分かれている。Levitt は“著作権法での原則にかかわらず，これらの判例は法情報という限られた領域にしか著作権の例外扱いをしていない”と指摘している²⁸。一方，Perrittはこうした判例に示された論理を法情報以外に拡張することは可能との立場をとる。彼は“政府が作成する地理情報データベースを例にとってみても，土地区分に関する情報や土地の利用実態に関する情報は法の運用と密接に結びつく。公衆に広く浸透させるべき情報という意味で，地理情報は法情報と違いはない”と述べている²⁹。

4.3　経済活動を促す功利的理由

　1990年代に入ると，学説・政策の両面で，経済活動を促す功利的な手段として政府情報を捉える傾向が強まっている。つまり，出版社やデータベース産業など民間のインセンティブを活用して政府情報が多様な利用者に届くように促す必要があるが，そのためには政府情報に著作権やそれと類似した排他的契約が課されないようにするのが望ましい，という考え方が説かれている。こうした考え方は「政府情報源の多様化（diversity of government information resources）」としてまとめられている。もっとも，「民間のインセンティブの活用」という点でいえば，この考えの原点は，上述した1895年印刷法制定に先立つ議論におけるDingley議員の主張にあるともいえる。

　「政府情報源の多様化」に関する学説の中心となっているのはPerrittである。彼の主張は次のようなものである。政府であれ，政府と排他的契約を結んだ者であれ，単一の情報提供者がすべての利用者の需要を満たすことはできない。むしろ，市場の力と起業家精神を利用して，競争的環境の中で多様な情報提供チャンネル・多様な付加価値を実現すべきである。こうした「多様化」の実現により，政府情報に対する様々な需要を満たすことができ，さらに検閲ないし政治的目的による政府情報の改変・歪曲を防止できる。これを実現するためには，政府情報に著作権の保護を施すこと，また著作権に類似した排他的契約を結ぶことは認めるべきではない，というものである³⁰。

　アメリカ連邦政府の政策面でも，「情報資源管理（Information Resources Management）政策」の一環として，「政府情報源の多様化」という方向性が打ち出されている。情報資源管理とは，情報そのものとそれを支える人員・技術を「情報資源」の名のもとに一体として捉え，「情報資源」を組織の中で効率的かつ有効に活用していくことを目指す取り組みをいう。連邦政府においては，1980年に制定された「書類作成軽減法（Paperwork Reduction Act）と，情報資源管理政策を管轄する行政管理・予算局（Office of Management and Budget: OMB）が1985年に発布した通達A- 130「連邦情報資源管理（Management of Federal Information Resources）」が，情報資源管理に関する主要な政策指針として機能している。これら2つの指針は1990 年代に入り，「政府情報源の多様化」を取り入れた形で改正されている³¹。　まず，OMB通達A-130の1993年改正では，「不適切な制限的取り決めの排除（Avoiding Improperly Restrictive Practices）と題する第7条に，各連邦行政機関の義務として以下のような規定が設けられた³²。

「情報提供対象物（information dissemination products）」の時宜的かつ平等な利用を妨害する排他的または制限的な取り決めをみずから設けないこと。また，その取り決めを他者に認めないこと。
「情報提供対象物」について，公衆による再使用，再販売，または再提供に関する制限や規制（使用料やロイヤリティへの課金を含む）を排除すること。
「情報提供対象物」に対するユーザーの料金は提供コスト（情報の収集および処理に関するコストは含まない）を回収する程度にとどめること。

　以上の規定は，現行のOMB通達A-130（2000年11月28日最終改正）³³では，「第8章　政策」の中の「a. 情報管理政策－7. 行政機関はどのような形で不適切な制限的取り決めを排除すべきか（How must agencies avoid improperly restrictive practices?）」という項目に組み込まれている。もっとも，A-130は公衆一般よりも特定の集団のみを益する情報については，提供コスト以上の価格設定が正当化されうると定めている。

　また，書類作成軽減法が1995年に改正された際には³⁴，第3506条(d)の中に，各連邦行政機関の情報提供にかかわる義務として“政府の公的情報に依拠する公的・私的な情報源の多様性を促進すること”という点が付け加えられた。この第3506条(d)では，上述したOMB通達A-130の「不適切な制限的取り決めの排除」で示されたものに類似する規定も盛り込まれている。

　以上のように，情報資源管理に関する政策指針では，政府情報－ここでは「情報提供対象物」とも表現される－について，“利用を妨害する排他的または制限的な取り決め”“再使用，再販売，または再提供に関する制限や規制”という，著作権に相当する規制を排除することが求められているのである。

　なお，「政府情報源の多様化」が1990年代に強調された理由として，インターネットの普及に伴う政府情報流通の円滑化，および政府情報に付加価値をつける民間サービスの発展の可能性が高まったことが考えられる。つまり，政府情報の価値を高めるための政策的配慮として，政府情報に著作権ならびにそれと類似した規制を課さないことが情報資源管理政策によって改めて示された，といえるだろう。こうした状況の下で，政府情報の活用をめぐって民間企業・大学・非営利団体などの間で競争が活性化し，結果として多種多様な情報サービスがアメリカでは発達してきた，と見なすことができる。榎並が指摘する通り，アメリカでは「公平な競争による利益の社会還元」という思想が政府情報のインターネット上での提供についても貫かれており，その思想が著作権法を含めた「政府情報源の多様化」を促す政策によって実体化しているのである³⁵。

5．反論と再反論

　政府著作物を著作権の例外とするアメリカの規定は当然のものとして受け止められているわけではなく，これに反対する意見も政府機関などから今日まで成されている。ここでは反対意見の論拠として度々用いられる「政府情報の真正性」をめぐる議論をまとめる。また，委託著作物の扱いをめぐる議論もここで取り上げたい。

5.1　「政府情報の真正性」と著作権をめぐる議論

　アメリカにおいて，政府情報の著作権による保護を擁護する議論の中で，頻繁に言及されるのが「政府情報の真正性」という点である。すなわち，“著作権による保護がなければ，政府情報が歪曲なく正確なかたちで流通されることが保障されず，また，政府情報が本来の文脈から外れて引用されるといった「誤用（misuse）」が起きかねない” との主張が成されている。この点については，次のような再反論がある。

「真正性の侵害」「誤用」を主張するとき，具体的にどのようなリスクがあるか政府の側で明らかにしていない³⁶。
政府情報が市場で流通すれば，競争原理により，どれが真正な情報か，どれがそうでないかはおのずと明確になるはずである³⁷。
一旦公開された著作物について，著作権法は「誤用」を防ぐための手段を用意していない。仮に誤用が認められた場合には名誉毀損・不正競争を根拠にして訴えを起こすことができる³⁸。

　これらのうち，特に前2者は，国立医学図書館（National Library of Medicine）が作成・管理するデータベース“MEDLINE”の再販売が“データベース内の情報の真正性を保証する必要性”を理由に制約がかけられていたことに対し，1980年代半ばに連邦議会下院の委員会が批判した際に用いられた論拠である³⁹。

　また，著作権に比べて著作物の利用の制約が少ない手段として商標を用いることができる，という主張もある。つまり，政府情報の提供主体である政府機関が商標を設定し，当該情報の再販売を行う者に対して品質保証のしるしとしてその商標の利用を許諾することができる，というものである。この点についてはPerrittの主張⁴⁰があるほか，上述のOMB通達A-130の付録（通達本文に対する解説文）においても商標の利用に言及している。この付録では，連邦センサス局の地理情報データベース“TIGER”について商標が設定されている実例が紹介されている⁴¹。

5．2委託著作物をめぐって

　委託著作物については，3.2で述べた通り，原則として受託者の著作権保有を認めるのがアメリカ著作権法の立場である。その理由としては，政府自身では作成できず，政府外部の専門知識を生かして作成されうる委託著作物については，政府外部（民間）の受託者が著作権を保有できるようにしておかなければ，著作物作成のインセンティブが働かない，といった説明が成されている。

　こうした考え方に対し，Simonが“民間の受託者は著作権による報酬と同等の経済的報酬を得られる”との主張を展開している。彼女によれば，受託者は入札によって得られた契約を通じて報酬を受け取ることができる上，出版のための計画書の作成を通じ他の機会では得られないような考えを練り上げることができる。また，契約を実行することにより，そうした受託者は専門的技能を向上させ，経歴を積み上げ，自らの評判を高めることができる。それゆえ，著作権がなくとも創作のためのインセンティブが与えられる，ということを主張している⁴²。

　こうした点に加え，政府著作物の「民営化（privatization）」という問題も考慮する必要がある。ここでいう「民営化」とは，あらかじめ著作物作成を民間に委託するのではなく，従来は政府で出版されてきた著作物を民間から出版させるという状況を指す。具体的には，商務省から出版されてきたU.S. Industrial Outlookや，国立がん研究所（National Cancer Institute）から出版されてきたJournal of the National Cancer Instituteといった政府出版物が，1990年代後半より民間出版社より刊行されるという事態となっている⁴³。この場合，政府の側ではコスト削減の効果が望める一方，「民営化」された政府出版物の著作権は民間出版社の側が保有することになる。これは 3.2で述べた通り，下院報告書のいう“単に政府職員の代わりに受託者を使って自機関の用途のために著作物を作成させる場合には著作権設定は適切ではない”という事例に該当するのではないか，と考えられる。

6．おわりに

　本論文を締めくくるにあたって，政府情報と著作権との関係を，アメリカにおける著作権そのものの性質とも関連づけて論じたい。

　アメリカでは合衆国憲法での規定やWheaton判例に見られるように，著作権を著作者のもつ自然権とは捉えず，“著作者に対する一定期間内の独占的権利”と“国民全体に還元される，科学および有益なる技芸の発展”とのバランスをめぐる，連邦議会が作り出した権利として捉えている。いい換えれば，アメリカにおける著作権は，自然権とは切り離した形で政策面での設定が機能しやすい，といえる⁴⁴。そして，政府情報と著作権をめぐる関係は，所得配分の側面（政府職員に「二重払い」を認めるか否か）であれ民主主義実現の側面であれ経済的功利性の側面であれなおさら政策判断に委ねられる余地が大きい，と見なすことができる⁴⁵。その意味で，アメリカは情報自由法などの規定も含め，政府情報をできるだけ自由な利用に委ねようという政策を打ち出しているといえる。

　もっとも，アメリカのような著作権政策としての政府情報の扱いは，国際的に見ると必ずしも主流ではない。ベルヌ条約第2条(2)は“立法上、行政上及び司法上の公文書並びにその公的な翻訳物に与えられる保護は、同盟国の法令の定めるところによる” と規定されており，政府情報について著作権で保護するかどうかは各国に委ねられる。それを受けて，イギリス，カナダ，オーストラリアほか旧英国連邦諸国は「国王の著作権（Crown Copyright）」の名で政府著作物を著作権で保護している。しかし，「国王の著作権」を保有する国々のうち，イギリスでは「国王の著作権」が事実上の検閲のために用いられ，またそれが政府情報活用への妨げとなっていることが指摘されている⁴⁶。

　こうした点を勘案すると，究極的には，政府情報は誰の利益のために存在するのか，ということを考えなければならない。日本においては，「龍渓書舎事件」が起きた1973 年に，「公文書の著作権」が主張されていることの背景として“ある種の知識・情報が官公庁によって独占的に把握されてきた状態”があると奥平によって指摘されたが⁴⁷， 30年後の現在においてすら同じ指摘が成されていることは示唆的である。すなわち，牟田は“日本の官僚組織は知識が集約されている最大の場所ですね。どんな企業よりもはるかに大きい「頭脳」です。そしてそこが閉じている。アメリカの場合は，逆にそこが開かれている。”と述べた後，政府情報と著作権との関係について日米の違いに言及している。つまり，著作権による保護がなく“税金で作られたものだから”ということでインターネット上の政府情報を無料で自由に利用できるアメリカの状況と対比させて，日本の状況を次のように述べている⁴⁸。

日本の場合，著作権法の解釈では，政府刊行物の著作権は政府にあるという。政府の持っている「知」，情報が自由に使えない。手かせ足かせがある。本来，自由に，無料で手に入るべきものが手に入らない。それがなぜそうなったのかというと，結局，国の財産や国の情報は国のもの，官僚のもの，お上のものであって，国民のものではないという考えが官僚に浸透しているからです。

　本論文の冒頭で掲げた「龍渓書舎事件」の東京高裁判決は，政府情報のうち“一般に公示して周知させるべき性質”をもつものでなければ「国の著作権」をタテに自由に利用させなくてよい，という考えに立っていた。インターネット上で政府情報の流通が曲がりなりにも進んでいる現在においても，このような考えを通用させていいのか，を政策形成の上で改めて検討する必要がある。日本において「知」を官僚に独占させない－ひいては「消尽」させない－ためにも，アメリカの著作権制度に学ぶところは大きいものと考える。

謝辞

　本論文は，情報ネットワーク法学会第2回研究大会（2002年11月30日，立命館大学）における発表「アメリカにおける政府著作物と著作権をめぐる議論」に基づいて作成した。発表に対し貴重なご意見を下さった皆様に深く感謝申し上げたい。また，指導教官の根本彰・東京大学大学院教育学研究科教授にも御礼申し上げる。